【藝文單位行政法人化專題】（四）2018年終將轉制行政法人？──國家電影中心的歷史困局與願景

台北車站附近的青島東路，西裝筆挺的人們來去、衣著鮮明的警衛保全在某處駐守，一般人大概不容易漠視那一帶政府機關嚴正的存在感，立法院、監察院、疾管局，又或者是難得一見老樹翼蔽的NGO公民會館，舉目可見、近身可感。然而，恐怕只有少數人知道，就在NGO公民會館正對面的老舊大廈、舊軍法局側身之處，隱藏著一個台灣最重要、歷時最久的電影文化政府單位──國家電影中心，分層分部各自落在建物二、四、七樓的兩翼。

類似的經驗，如同驅車前往位於樹林的「新加坡工業園區」，狹仄的馬路旁盡是長相差不多的小工廠、倉庫，廠區的空暇氛圍與晦暗的磁磚牆面，隱隱透露著工業區內進駐率大概早已隨著台灣經濟結構而逐漸低落，若非指路人，外人幾乎無從得知其中散布著數座大小不等的國家電影中心「片庫」，一萬七千多部的電影膠捲與拷貝、上百萬的文物，甚至青島東路的電影中心小圖書館裡放不下的電影書籍，皆四散藏身於此。而這是片庫歷經廢棄游泳池地下室、遠東工業區後，堪稱狀態最穩定的棲身之所。

怎麼會有一個文化保存單位，成立將近四十年，卻在部分軟硬體上處在接近百廢待舉的狀態？我們百思不得其解。

而今，這個單位的新任執行長正在國家電影中心「轉制行政法人」的規劃時刻走馬上任，未來的空間、政策、任務、編組，也都位在改制的當口。同樣的，台灣中央與地方政府諸多單位也在面對改制（或設立）行政法人的時刻，除了已經設置的國家表演藝術中心、國家中山科學研究院等中央主管單位，其他包括台中市公共住宅服務中心、台南市美術館，以及高雄市專業文化機構等，目前都正在申請設立中。

公家文化單位設置行政法人，若保持其文化專業運作，一方面得以維持其用人及資金運用的獨立性，與政府機構保持臂距原則，另一方面則能擺脫公部門僵化的會計制度、採購制度及公務員人事聘用的困境。然而，行政法人引發眾人質疑的，更多在於自籌率的提升目標，是否將凌駕於文化專業之上，導致文化治理轉向商業化發展。

如本系列專題前述，財團法人國家電影中心的角色，在法律上作為民間單位的行政法人，其在身分上取得正名早已延緩近四十年；另一方面，在主管單位的歸屬上，亦始終處於尷尬的處境，未有典藏修復的專責單位，也致使任務寬泛雜歧，被期待為電影保存推廣的專業機構，卻難以迴避淪為政府專案外包的下屬單位。在此轉制的關鍵時刻，我們一方面嘗試梳理國家電影中心在台灣文化治理的脈絡中，何以一路落在文化保存的整體發展之外；另一方面，我們也訪問新任執行長對電影中心未來的規劃與理想。由何處來？可能將往何處去？在電影中心成立期滿半世紀以前，是否能真正立穩台灣電影文化保存的基底與出路？

落在文化發展歷史的夾縫中

坐在片庫的會客室（兼備展室／試片室／會議室／貨物吞吐處）裡，典藏修復組組長鍾國華好不容易有了空檔，坐下來受訪，一開口即提到，電影中心「妾身不明」的狀態，正是來自其所屬單位的不合宜。「電影中心設立的最初十年，並沒有片庫，是井迎瑞館長時代才設置的。我們以前被放在新聞局之下，屬於電影事業輔導處（簡稱電影處），電影處的主管業務包括電影檢查到輔導，卻根本上與保存無關。」

我們都知道，在文建會與半個新聞局整併為文化部之後，電影資料館的主管機關才由新聞局轉為文化部，而董事長的人選，在電影資料館早期，一開始由新聞局長兼任，在公部門的「利益迴避」前提下，曾經轉由非主管電影業務的副局長、處長兼任；到文化部成立後，才由影視司長兼任，直到兩年前國家電影中心成立，董事長才在2014年起，由位階更高的文化部次長兼任。

但我們不知道的是，曾經在更早之前，關於電影資料館是否該由文建會主轄，實際上曾有過改變的歷史契機。

國家電影中心，設立於1978年，由新聞局及民間人士共同出資組成「電影圖書館」（中華民國電影事業發展基金會附設電影資料館），1989年改為「電影資料館」，為行政院轄下新聞局所設立的「公設財團法人」。

回顧電影圖書館設立之時，台灣整體的文化事業與政策發展的意識與需求甫初萌芽。旋接第一批海外留學生對島內現代文化的政策影響力日升，1977年「十二項建設」中，首見「文化建設」納入台灣重大經濟建設計畫中，教育部通過「文化規劃大綱」，以縣市文化中心為基底，後續再推動長期、綜合性的文化建設計畫。所有我們現今已熟知的藝術學院（1980年文化大學首設藝術學院）、公立美術館（1983年北美館落成）、文化中心（1981年高雄中正文化中心啟用），乃至於文化部的前身文建會（文化建設委員會，成立於1981年11月），都是從這個原點開始逐步發生與建設。

相較於其他現代藝術媒材，台灣電影業的發展脈絡與奶水資糧自有其源頭與管道，連同電視產業一路以來被歸為新聞局之下；也因此，八大藝術中，六大藝術都歸文建會管轄，唯電影（與建築）除外。當時，電影還被視為民眾的娛樂產業，同時是需要被審查監控的影像傳播。

1989年，電影圖書館迎來新任井迎瑞，由他開始，圖書館轉型為「電影資料館」，拾起Cinémathèque的典藏、修復職責──也正是鍾國華口中電影資料館的「保存」歷史開端。

一座電影的資料館應當具備的軟硬體究竟為何？彼時的電影資料館還在摸索當中，「2005年以前，說是『片庫』，其實只是『倉庫』。沒有專業人員，片庫的典藏組都是早期的圖書館員，加上當時在游泳池地下室，根本是一場災難……文物一箱一箱直接放在地上，冷氣靠時間碼控制，壓縮機無法負荷總是當機，再加上五台家用除濕機，買一個大水桶接水，地板又不斷冒水……」鍾國華回憶起剛進資料館的日子。

「因為台語片正紅而拿到經費，連續三年兩千萬，卻不知如何編列預算，不知道保存需要設備……當時就是沒有保存的人才。」不只是電影資料館內部，即使是主管單位新聞局電影事業發展處（今文化部影視局，依舊是國影中心現今業務最大的案主之一），職責也僅是電影產業補助，至於有形文物與無形資產的保存，幾乎一無所知。

另一廂，就在「電影資料館」成立的同一年，文化藝術圈則正在商討將文建會升格為文化部，行政院組織法修正案一讀完成，預計隔年（1990）正式提出「文化部組織法」。另外，1991年帶起官方民間討論的「博物館法草案」，更讓文化圈的視野落在博物館的蒐集、保存、研究及展示職責上，在「歷史、民俗、美術、工藝、自然科學等領域」的文物典藏，以及其應當配置何種組織設置，都成為當時的討論焦點。毫無意外地，電影資料館同樣落在台灣博物館設置規劃與研究的光譜之外。

正如我們所知，文化部的設立還在二十年後等著。然而，就在彼時文建會升格設置文化部的討論過程中，首度論及電影事業轉撥於文化專責機構之下的「決議」。1992年，行政院組織法研修專案小組針對文化部及其相關組織與機構等問題會商，決議調整相關機構的職掌，包括台灣六大博物館、教育館等社教機構的籌備處，以及新聞局下電影事業相關業務，將移撥文化專責機構管理。2000年6月，文建會再度邀集各單位確認移撥業務等研商，報院審議：新聞局的業務（電影、出版、錄影帶等管理），以及機構部分（包括國家電影資料館），改由文建會監督。

「當時，是陳郁秀擔任文建會主委，曾經一度討論要直接把電影資料館移撥到文建會，但新聞局局長反對，認為（電影資料館）還有許多『可用』的地方，例如在國際處上對僑胞等推廣。回頭看，是本位主義。文建會同樣有許多駐外單位，同樣都可以使用與推廣。若在早期就過去（文建會）了，就會比較好。」鍾國華語帶無奈。

在1990年代，同樣在「文化外交」的思維下，台灣電影成為新聞局眼中在國際影展上的「外交」寵兒，而文建會則透過外交部協助，以駐外單位或駐外中華新聞文化中心（今駐外台灣文化中心）的設立，大力扶植並支持國際文化交流活動。1999年廢省後，大量省政府文化處的業務全權轉移到文建會之下，從原先政策統籌，到附屬單位的齊全，文建會即可直接執行文化事務，成為老大哥新聞局之下，行政院轄下的第二大單位──若再將電影業務移轉至文建會之下，則文建會年度歲出機關預算將凌駕於新聞局之上。

「電影資料館」這個理應歸屬文化資產典藏、保存與推廣的單位，就在數個歷史時刻中與文化專責機構錯身而過，脫落在電影「產業」與文化保存的縫隙裡。而這一拖磨，就是再十多個年頭迄今。

迎向行政法人的身分

綜本系列專題（三）所述，國家電影中心在其組織的法律身分及所屬專責單位的困囿下，無論就組織員額、預算結構（基本營運補助與勞務專案），乃至於硬體設備、人才培育等，皆遭遇上不同的難題：少量的組織員額加上大量的年度專案聘僱，導致人才養成的不穩定與斷裂；占總收入極低的基本營運補助加上龐大的專案補助，造成每年度對外部補助單位在專案核銷的行政耗損及業務增生；青島東路母館空間的功能混雜、不敷使用，片庫又長年卡在工業區建物限制，以及由短期租賃關係而來的無法長期規劃、投資硬體設備。

現階段職掌任務龐大，橫縱環節卻捉襟見肘，又面臨財團法人轉制行政法人的先例，在此刻上任的新執行長陳斌全，與其言對未來發展態度樂觀，不如說是識時務，同時懷抱清晰的目標與長期的政策願景。受訪時，他先是重申文化部長鄭麗君對電影產業及文化雙軌分治的政策，而後言及，任內會逐步將國家電影中心的職責拉回典藏修復、研究、展示、推廣教育的博物館四大核心宗旨，而與此相連動的長遠理想，尚且包括相較他國總是望塵莫及的「電影博物館」設立，以及「電影保存法」的倡議。

傳統博物館的四大功能

「國家電影中心的某個型態就很像博物館，只是博物館保管有形文物藏品，我們保管更多事透過有形的影片膠捲等展現無形的文化……聽起來雖然與產業無關，但實際上，當文化被普遍認定和接受後，自然會回饋到產業之上。」陳斌全才從韓國訪問回國，揣著國家電影中心未來發展的思索，想必是帶著考察的眼光去了一趟韓國。

「國外電影中心的職掌不一，英國BFI就兼顧投資與獎補助功能，法國就分為國家電影中心（CNC, Centre National de la Cinématographie）與電影資料館（Cinémathèque Française），韓國則分為KOFA和KOFIC。我們現在則有點尷尬，我們單位很小，但卻兩者都做，因為文化部轄下的影視局，真正業務內容就是產業，有些業務就向外委託給我們，但另一方面，在政府大架構下卻沒有真正在做電影典藏文化保存維修的單位，就是國家電影中心。」

對於國家電影中心的未來，他表示，首先會逐步調整組織人數分布。現階段國影中心在前任執行長林文淇手中，規劃並正式成立了數位修復組，其將與典藏組共同成為電影中心的核心要務。在文化部目前允諾編列的4年5000萬（2億）購藏經費下，電影中心或許有機會從競爭對手中，斬獲重要的電影文化資產，將之留在台灣電影中心裡，成為公共財。至於典藏修復的實踐、研究與論述，則是下個階段的目標。

目前數位修復組在籌備期過後，購齊濕印掃描機、聲音掃描機等所需器材，也建置了四名組員，包括今年送到義大利學習數位修復的種子修復師一名，開始自行試修復台灣戰後1945年的002號新聞紀錄片，也預計明年將再建置兩個數位修復工作站。不同於中影的民間修復後商業重映的目的，國影中心的修復將目光鎖定在拷貝的物質時間痕跡上，翻印的、拷貝的缺陷都可能成為影片的歷史之痕，經過仔細的考量後取捨，「旨在保留影片背後的故事。」國影中心的數位修復師蔡孟均如同揭露秘密般地說。而此，正是執行長陳斌全口中修復論述所包含的重點之一。

集體記憶的資產保存仰賴著數位修復的運作，而修復上更理想的目標，則是翻寫回拷貝底留存，「回歸物理保存，是所有典藏保存的基底。」陳斌全說。當物質基礎有了，才能研究、生產論述；論述搭建豐富了，若要回頭與物質基礎兩相豐榮，則是仰賴展出的橋梁。陳斌全清楚表達，未來即將落成在新北市的國家電影中心，內部兩座放映廳，必須回應文資保存的核心目標：「當所有的影片規格在外面都不能撥放時，電影中心要可以撥。」因此，浮誇想像中先進的最新播放系統如IMAX，以及所謂的「未來3D」放映設備，皆不在國影中心的考量範圍中。

如前所述，除了將電影論述的建立由被動改為主動，與研究型機構或學者合作，同時預計調整現有「研究發展組」、「影像教育紮根計畫」的取徑及文字語彙，更轉向一般大眾多一些，甚至正在考量與規劃學齡前的兒童教育。另一方面，陳斌全期許重新確認專案補助的規模，特別是電影產業面的相關業務，如原先由台北市影委會承接的四大市場展等，將隨文化部「文化內容策進院」的建置，逐步往外移。至於金穗獎、優良劇本獎等業務，陳斌全表示，假如持續留在中心業務中，將規劃轉型，「舉例來說，可能更加鼓勵原創與新秀……以前金穗獎可以自豪說，我們是李安的第一個獎，但現在國內影展競賽如雨後春筍，台北電影獎也鼓勵新秀新人，我們自然希望回到原創，甚至帶有實驗性的新秀。現在外部電影獎未含括的部分，我們來做。」

換言之，陳斌全的目標，是將目前大幅作為影視局專案業務「承包商」的組員，拉回中心本身的業務規劃下。而此部分，則絕對是國影中心行政法人化後，實踐可能性相對高的目標之一。

雖然在陳斌全口中，國影中心現階段的運作已經相當近似於行政法人，然而，在政府預算分配上，則依舊受限於財團法人的身分，難以擺脫財務基礎的困境與資金運用的自主性。

以明年度的收入而言，四千餘萬的政府補助基本營運費，以及高達一億二千餘萬的勞務收入，假若轉為行政法人的組織身分，成為政府組織單位之一，則可直接以文化部的年度預算編列，不再包裝在補助或各式勞務專案底下，從不同部門的囊下撥入國家電影中心。同樣的，在保有經常性預算與明確的組織業務職掌後，其與影視局的「承包商」關係也將換來轉圜空間，專業人事聘用、會計制度以及採購制度的適度鬆綁，也可能提升電影中心在目前宛如公家單位的行政作業程序下的冗慢效率。

至於在文化單位轉制行政法人時，最容易引發爭議的自籌率，陳斌全倒是頗有把握地說：「文化部長提出雙軌概念，電影產業和文化分軌，二者之間相輔相成，後者交給國家電影中心，前者正在研議文創院（文化內容策進院）……若說產業部分，當然會計較獎補助扶植、育成，或投資的回收，但文化的部分，則相對不會計較投資報酬率。……至於到底會編列多少預算，就等草案過了，大家一起坐下來談吧。」

陳斌全樂觀研判，目前已經躺在行政院裡等著審核的草案，最快將在2018年轉制。然而，在四十年間，幾次與文建會錯身而過，數度與行政法人身分交手又無疾而終，我們依舊得不止息地盯著歷史、盯著青島東路、盯著新加坡工業區、盯著每年以2000多本的速度被回收業夾車銷毀的拷貝盤，再向前關注與提問，國家電影中心會否終將為台灣電影文化迎向「正式」的未來？■